La reciente Sentencia de la Sala tercera de 19 de septiembre de 2022 (rec.937/2021) resulta de interés dado que nos viene a recordar la clásica distinción entre reglamento y acto administrativo general:
El reglamento o disposición general contiene un contenido normativo, esto significa que los preceptos reglamentarios se caracterizan por establecer mandatos o prohibiciones de alcance general en abstracto. No se dirigen a una o varias personas determinadas, sino a todos aquellos que se encuentren en el supuesto de hecho de la norma (generalidad), y no regulan un único caso o situación, sino que se aplican a todos aquellos Casos que en el futuro puedan producirse (abstracción). Los reglamentos se instalan de manera estable en el OJ y lo innovan, y además no pueden contener prescripciones singulares ni concretas, en virtud del principio de inderogabilidad singular (at. 37 LPAC).
Los actos administrativos generales o acto plúrimo se encuentran dirigidos a una pluralidad de personas que no pueden concretarse con antelación, se refieren a un caso concreto y agotan su eficacia una vez aplicados. En caso de que vuelva a producirse una situación similar será necesario dictar un nuevo acto administrativo. Carecen de naturaleza normativa, no pudiendo encontrar fundamento normativo en sí mismo, sino que debe apoyarse en normas jurídicas, y por ende no puede innovar o modificar el ordenamiento jurídico.
Otra distinción entre ambas figuras, sin ánimo exhaustivo es que los reglamentos tienen su propio procedimiento de elaboración ( arts. 22 y ss. Ley de Gobierno), su invalidez siempre general la nulidad de pleno derecho (art. 47.2 LPAC), además de que pueden ser impugnados de manera indirecta, en virtud de sus actos de aplicación. Todos estos rasgos no coinciden en el régimen jurídico del acto administrativo.
Entre toda esta dicotomía existen ejemplos donde existe un tertium genus entre reglamento y acto administrativo general, en los cuales no impiden que un texto reglamentario pueda hacer enunciados prescriptivos que no tienen carácter general y abstracto y, por tanto, que no son auténticas normas jurídicas. Ello ocurre en planes de urbanismo; que sean reglamentos, tal y como viene siendo tradicionalmente afirmado por la jurisprudencia, no es obstáculo para que algunas de sus determinaciones se refieran a situaciones singulares y concretas. De aquí que pueden surgir dificultades interpretativas y aplicativas con respecto a esos enunciados prescriptivos que son generales y abstractos; pero ello no obsta a que el texto considerado en su conjunto, deba calificarse como reglamento.
Es pacífico la jurisprudencia del TS sobre la posible declaración de nulidad parcial de los planes de urbanismo en aquellas determinaciones singulares y concretas que puedan diferenciarse del resto, jurisprudencia que comenzó en mayo de 2020, pese a que algunos TSJ ya lo venían reconociendo.
Como anécdota a nivel profesional y personal, la distinción entre acto y reglamento siempre me ha parecido difícil, recuerdo las explicaciones y nociones básica que nos intentaba transmitir Felipe Iglesias en las clases del Máster de Abogacía URJC, dicotomía que poco a poco me parece menos difusa.
Asier Aparicio Fernández
Abogado especializado en Inmobiliario-Urbanismo y Derecho Administrativo.
Fumus Boni Iuris 